根据保密法第七条规定，机关单位应当实行保密工作责任制，健全保密管理制度。一个单位保密管理好不好，很大程度上就体现为保密制度健全不健全。部分单位在保密管理过程中，一方面奉行制度“第一”，另一方面又放任制度“休眠”，导致泄密案件频发。笔者拟从一起泄密案件出发，简要分析这一现象的表现、成因及危害，进而提出唤醒制度“休眠”的办法。
从泄密案件看保密制度“休眠”
1.案情回顾。2018年7月，有关部门在工作中发现，A涉密单位组织处工作人员刘某在文件柜中存放6份绝密级文件复印件，涉嫌违规复印绝密级国家秘密。经查，上述复印件形成于2003年至2005年间。据刘某称，这些文件并非其所复印，而是由组织处时任处长王某在退休前转交，其为在写材料时参考使用，就一直保留在文件柜中。经进一步核实，相关文件还历经其他几名保管人，但因时间久远、人员流动，现已无法查明违规复印责任人。案件发生后，有关部门对刘某进行诫勉谈话和通报批评，责令作出深刻检查，取消2018年度评优资格。
2.案件背后的制度“休眠”现象。办案人员在工作中发现，A涉密单位存在较为严重的保密制度“休眠”问题。目前，该单位共制定出台了30项保密制度，形成了厚厚一本保密制度汇编，其中包括《A涉密单位文件复印管理办法》。根据该办法规定，复印涉密文件须报部门负责人审批，对每份复印件编号、签收和统一管理，确保知悉范围最小化。但由于各部门均配有复印机，工作人员也可以随意出入复印室，实际上并没人真正照此执行，相关复印件也未按涉密文件管理，大范围存在不审批、不登记、不清退情况，泄密隐患严重。
办案人员在工作中还发现，除A涉密单位外，还有不少机关单位也存在类似情况。他们制定出台保密制度后，在内部发文件、开学习会，但是事后没有认真执行实施，使得保密制度“写在文件上、贴在墙上、挂在嘴上”，就是“没有落实到行动上”。对于陷入“休眠”状态的保密制度而言，其存在意义就只剩下形式和数量，在保密管理中起不到规范作用，实际效果也就等同于无制度。如此一来，发生泄密案件是迟早的事。
保密制度为何长期“休眠”
1.对制度建设重视表面化。对保密制度重视与否，决定了保密制度的执行程度，两者是知与行的关系。办案人员在调查中发现，A涉密单位部分领导干部和工作人员看似明白保密制度重要性，讲起来头头是道，但实际上并不遵守，说一套、做一套，并不想真正按保密制度办事，表现为知行分离、言行不一致。还有一些机关单位问题更严重，他们表面上重视保密制度建设，实际上只是为了做样子、应付检查，制定制度平时不执行，只是在保密检查时拿出来给人看，这样制度那样制度都有了，好像保密制度体系健全完善了，保密管理也就加强了。
2.存在“制度自动实施”观念。制定保密制度目的是解决保密管理中的问题，但问题解决的关键还是在于将制度落实下去。在上述案例查结后，A涉密单位组织开展了一系列整改工作，其中包括制定两项新保密制度。这也反映出实践中存在一种矛盾现象：一方面不执行制度、问题解决不了，另一方面又不停为了解决问题制定出台制度。古语有云：“徒法不足以自行。”保密制度建设不是制造机器人，不是制定出台就会自动运转，必须要由明确责任主体遵照执行，由机关单位保密工作机构监督落实，这样保密制度才能运转起来，取得实际效果。
3.对制度执行抱有抵触心理。制定制度难，执行制度更难。在一些机关单位内部，执行保密制度容易遭致多方面阻力。据A涉密单位有关保密干部反映，该单位制定出台了手机保密管理制度，但部分领导干部和工作人员认为，开会将手机放进保密柜容易耽误事，不愿意按该制度操作，普遍存在将手机带进涉密会场情况。诚然，保密制度多为约束性条款，对涉密事项要求高、要求严格，执行中总会遇到这样那样的困难，存在执行阻力。如果保密干部缺乏高度的责任心和坚定的意志力，就会使保密制度执行半途而废，陷入“休眠”状态。
保密制度“休眠”带来的危害
1.破坏保密工作氛围。保密工作氛围形成是潜移默化的，与保密制度执行息息相关。在上述案例中，A涉密单位普遍存在违规复印涉密文件情况，说明该单位保密工作氛围极为松懈。从表面上看，这是工作人员集体缺乏保密意识；从深层次看，这是该单位保密制度执行缺失。培养保密工作氛围，必须在执行保密制度、遵循保密制度的实践中进行。如果制定出台保密制度又束之高阁，有章不循、有规不依，再好的制度都会变成“一纸空文”，造成工作人员对保密工作不重视，乃至对整个单位保密工作氛围都产生负面影响。
2.助长不良违规风气。严格执行保密制度，可以引领良好的保密风气。如果一个单位对保密制度“光制定、不执行”，或者“重制定、轻执行”，即使制定再多、再好，也必然会助长违反保密制度的不良风气。在上述案例中，A涉密单位制定出台了大量保密制度，但未严格执行，也未对违反保密制度的行为进行纠正，使保密制度刚性产生了动摇，严重削弱工作人员的规矩意识。正如刘某所说，“这些制度刚出台时，大家都是重视的，但是过一段时间，看到保密制度并未真正执行，也没人因违规被查处，就不重视了，自己也成了不执行制度的一分子”。
3.影响保密管理权威。保密工作机构开展保密管理的权威性，源于对保密制度的严格执行。无论多健全完善的保密制度，只要有一个地方没有执行到位，工作人员就会产生质疑，进而滋生对保密工作机构的信任危机，保密管理也将变得难上加难。在上述案例中，A涉密单位保密办负责同志说，其曾在单位内部大会小会上反复强调，不得随意复印涉密文件，要求各部门严格审批，但由于该单位过去执行保密制度不到位，导致保密办提的要求都没人听，说什么、做什么都是白费功夫。
唤醒“休眠”的保密制度
1.要做到“三个抓”。一是抓态度。要重视保密制度的制定和执行，克服对制度建设重视表面化，明确制定制度不是为了做摆设、应付检查考核，而是为了贯彻执行、解决实际问题。二是抓认识。贯彻执行保密制度，就怕制度执行过程中对业务与保密关系认识不统一，导致“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”，必须时不时拧拧螺丝、敲敲脑壳，形成“保密制度必须执行”统一认识。三要抓落实。保密制度执行中的阻力不可避免，机关单位保密工作机构要以高度的责任心和坚定的意志力，理性分析、耐心讲解，采取有效措施，切实化解、克服阻力。
2.要做到“三个用力”。一是在关键环节上用力。要聚焦保密制度落实的关键环节发力加压，围绕节点、突出重点、疏通堵点，稳步推进制度落实，决不在执行的节骨眼上搁浅。二是在问题导向上用力。推动保密制度贯彻落实，最大阻力多是来源于机关单位内部，保密工作机构不能看到意见大、执行难就妥协让步，必须盯住原本要解决的问题，逐一推动制度落实。三是在监督检查上用力。要用好监督检查“推进器”，对不予执行、执行不到位、敷衍塞责行为要坚决予以纠正，对违反保密制度行为要坚决予以问责，该通报的通报，该处理的处理，确保保密制度落实到位。
3.要做到“三个精准”。一是精准契合实际。将保密制度执行到位，前提是要有科学管用的好制度。机关单位制定保密制度必须突出可操作性，不能机械照搬上级规定，要把保密工作要求与本单位实际结合起来，做到“上接天线、下接地气”。二是精准执行到底。在保密制度制定出来之后，机关单位要明确制度执行主体和监督主体，启动制度实施程序，强化贯彻执行，抓好督促落实，一直抓到“最后一公里”，直到落地见效。三是精准抓好整体落实。要注重突出保密制度体系性特点，发现问题不能简单地“头痛医头，脚痛医脚”，要以点带面、层层突破，通过抓住一项制度执行，推动整体保密制度落实。
(原载自《保密工作》杂志2019年第2期)